El
26 de enero de 2015, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 111/2015,
reglamentario de la ley 26364 (reformada por ley 26842), en lo que respecta a
las cuestiones asistenciales y de restitución de derechos. Conforme el artículo
28 de la ley 26842, este cometido debió ser realizado dentro del plazo de 90
días desde su promulgación el 26/12/2012
Al
respecto cabe señalar que las disposiciones que se refieren a cuestiones penales
(artículos 20 a 26 de la ley 26842 que modifican los arts. 23, 125 bis, 126,
127, 140, 145 bis, 145 ter del Código Penal) no requieren reglamentación y se
encuentran vigentes a partir de los 8 (días) siguientes a la publicación
de la ley en el Boletín Oficial
Asimismo,
es preciso tener en cuenta que el Sistema
Sincronizado de Denuncias sobre los Delitos de Trata y Explotación de
Personas (artículos 14 a 17 de la ley 26842 que se incorporan
como artículos 23 a 26 de la ley 26364) es creado por la ley dentro del
Ministerio Público, organismo independiente de los tres poderes del Estado, que
goza de autonomía funcional y autarquía financiera conforme artículo 120 de la
Constitución Nacional y ley 24946, especialmente sus artículos 1º, 21 y
33. Por tanto, es este Ministerio quien debe reglamentar lo relativo a la
puesta en funcionamiento de dicho sistema. En este sentido la Procuración
General de la Nación dictó la Resolución 805/2013, por la que crea la Protex
(Procuraduría de Trata de Personas y Explotación Sexual), definiendo sus
funciones y atribuciones, entre las cuales se encuentra la de administrar el
mencionado Sistema Sincronizado creado por la ley 26842 (art. 23) “una vez
habilitada la partida presupuestaria correspondiente”. Cabe señalar asimismo
que en la actualidad la PROTEX lleva adelante un sistema de recopilación y
sistematización de datos y estadísticas de denuncias, procesos, partes
intervinientes, víctimas, autores, lugares, informes anuales, como también ha
elaborado guías de actuación y recursos (www.mpf.gob.ar/protex/).
La reglamentación tendría que indicar que el Poder Ejecutivo deberá coordinar
con el Ministerio Público la transferencia de la línea telefónica 145 y la
forma de articular con el Comité Ejecutivo en virtud de encontrarse entre las
funciones que la ley atribuye a este último “coordinar con las provincias
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la implementación del Sistema Sincronizado
de Denuncias sobre los Delitos de Trata y Explotación de Personas” (inciso l
del artículo 22 de la ley 26364 con la reforma de la ley 26842).
Por
último nos interesa señalar que no todas las normas (artículos e incisos) de
una ley requieren reglamentación, sino sólo aquellas que no son lo
suficientemente descriptivas para ser aplicadas en forma directa, o
cuando la misma norma remite a la reglamentación .
El
decreto delega al Jefe de Gabinete de Ministros y a los Ministros
de Seguridad, de Justicia y Derechos Humanos, de Desarrollo Social y de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social la facultad de dictar las normas
aclaratorias y complementarias necesarias, y aclara que “las reglamentaciones ya existentes
sobre la materia mantendrán su vigencia en tanto no se opongan a lo aquí
previsto” (art 3). Ello requerirá sin duda un proceso de adecuación
que en cuya implementación deberán intervenir los organismos creados por la
ley, especialmente el Consejo Federal en virtud de las facultades de
proposición de normas que le asigna la ley en los incisos a) y b) del
artículo 20 de la ley 26364 (sustituido por artículo 9 de la ley 26842), asigna
a fin de evitar superposiciones de organismos y atribuciones entre los
distintos Ministerios.
Según
el artículo 1º (Anexo) de la reglamentación: “La ley 26364 y su modificatoria Nº
26842, serán interpretadas y aplicadas en armonía con los tratados de rango
constitucional en los términos del artículo 75 inc. 22 de la Constitución
Nacional”.
Es decir, esta ley y su reglamentación, deberán ser interpretadas conforme una perspectiva de derechos humanos y
género. Sin embargo, falta mencionar aquí el Convenio para la Represión de la Trata
de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena (UN,
1949), ratificado por nuestro país y vigente, pero que aún no ha sido incluido
dentro de los tratados en el marco del artículo 75 inciso 22 de la Constitución
Nacional.
El artículo 6º, sin
duda el más importante de la ley, en atención a que se refiere a las “Garantías mínimas para el Ejercicio de
los Derechos de las Víctimas”, es reglamentado en primer lugar
atribuyendo competencias al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y al
Ministerio de Desarrollo Social en los distintos momentos del rescate y la
asistencia, manteniendo la situación actualmente existente de fragmentación de
la asistencia y restitución de derechos a las víctimas de estos delitos.
En este sentido, Judith Trinquart, en “Las consecuencias psicológicas y físicas
de la prostitución” (en lo que nos ocupa sería aplicable a la trata con fines
de explotación sexual) señala la necesidad de “reunir en un solo lugar todas las fases de restauración
física y mental específicas para este tipo de violencia a fin de no poner en
peligro la cohesión y por lo tanto, el éxito de este proceso” (https://france.attac.org./archives/apip.php?article1232,
traducción en http://pordignidad.blogspot.com.ar/2014/08/las-consecuencias-psicologicas-y.html)
Además,
habría que contemplar la existencia de un Secretaría o Programa en el marco de
este último Ministerio, dedicado exclusivamente a víctimas de trata y
explotación, pues actualmente la asistencia está en manos de la SENNAF
(Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia), que no abarca, por sus
objetivos propios, todo el universo de víctimas de estos delitos, aun cuando se
realice dentro del Área de Prevención de las Peores Formas de Vulneración de
Derechos. Asimismo, las Directrices para la Articulación de la Asistencia
a Víctimas de Trata de Personas (establecidas en la Primera Reunión Nacional de
Autoridades en Materia de Asistencia a Víctimas de Trata de Personas, en el
marco del Protocolo Nacional de Asistencia a Víctimas de Trata de Personas) disponen
la creación de Puntos Focales Nacional y Provinciales, incluyendo la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, para articular las acciones de protección y promoción
en cada jurisdicción. La constitución y funciones de los Puntos Focales
deberían ser replanteadas a la luz de las nuevas normas y de la finalidad de
unidad e integralidad en la atención y recuperación de las personas
victimizadas
El
referido artículo 6, conforme a la ley, garantiza los derechos a las
víctimas “hasta
el logro efectivo de las reparaciones pertinentes”. Es fundamental
que aclare cuáles serán dichas “reparaciones” contemplando la dimensión
económica, tanto en relación a la reparación por parte de los autores del
delito como por parte del Estado, en virtud de que existe en este tipo de
infracciones penales una responsabilidad de este último por no haber logrado
prevenirlos y perseguirlos adecuadamente, además de las complicidades de
policías y otro tipo de funcionarios que posibilitan el funcionamiento de las
redes de explotación y trata de personas.
Asimismo,
la reglamentación debería aclarar que el acceso a los servicios de asistencia
es voluntario y gratuito y que su objetivo es la “desvictimización”, teniendo
en cuenta el lugar de sujeto de derecho de las víctimas y no de objeto de asistencia.
En este sentido se orientan los protocolos actualmente existentes.
El
inciso a) se refiere a la necesidad de que la víctima reciba información detallada, clara y
suficiente y, en caso de que su idioma no sea el
español o tenga alguna disminución física (visual o auditiva) obliga a
los organismos intervinientes a arbitrar los medios necesarios para que
intervengan intérpretes o traductores con capacidad de entender su idioma
o lenguaje.
En
cuanto al “alojamiento
apropiado, manutención, alimentación suficiente y elementos de higiene
personal”, es reglamentado en lo que se refiere al alojamiento,
estableciendo las condiciones de protección, seguridad e intimidad
de las víctimas, no debiendo limitarse la libertad ambulatoria, y con
participación de profesionales técnicos y especializados. No se
reglamenta la “manutención” que supone ropa, transporte, lectura, entre
otras cosas y que, a nuestro juicio, debería traducirse en una suma dineraria
suficiente que permita a las víctimas manejarse con cierta autonomía y
contemplar especialmente el abordaje de la situación de mujeres con hijos que
requieren ser albergados.
El
inciso d), referido a la capacitación
laboral y búsqueda de empleo, señala que debe ofrecerse a todas
las víctimas el acceso a programas de empleo o cursos de formación laboral
mediante la articulación con el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, y cumplir con lo establecido en el artículo 11 inciso 6 de la ley
26.485: “Ley de
protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
las mujeres en el ámbito en que desarrollan sus relaciones interpersonales”
que establece que deben llevarse adelante políticas públicas que
respeten el principio de no discriminación, el acceso al puesto de trabajo y la
permanencia en él, la carrera profesional, el derecho a igual remuneración por
igual trabajo, políticas tendientes a la formación e inclusión laboral de
mujeres que padecen violencia y el respeto de sus derechos laborales en
particular cuando deban ausentarse de su puesto de trabajo a fin de dar
cumplimiento a prescripciones profesionales, tanto administrativas o emanadas
de decisiones judiciales. Cabe señalar que hoy existen dos resoluciones
ministeriales referidas a la inclusión en el Seguro de Capacitación y Empleo,
de las personas víctimas de trata laboral y sexual, explotación sexual o en
situación de vulnerabilidad vinculada a la prostitución (Dto.336/2006 y
Resoluciones del Ministerio de Trabajo Nº 1423/2011 y 1504/2013). La suma
que se abona en estos conceptos es exigua y no es actualizada desde marzo
de 2006.
El
inciso e) reglamenta lo referido al asesoramiento
legal integral y al patrocinio jurídico gratuito que estarán a
cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, observando lo establecido en la ley 26485, es decir
“el acceso a la justicia de las mujeres que padecen violencia” y su asistencia
integral en áreas estatales y privadas”. Esto implica inscribir la explotación
sexual en el marco de la violencia contra las mujeres y otras personas
vulnerabilizadas. Las víctimas podrán contar conforme la ley 26482 con “patrocinio jurídico gratuito desde el
inicio del proceso penal y hasta su culminación así como para promover la
acción civil resarcitoria tendiente a lograr la reparación de los daños y
perjuicios”.
También
reglamenta los incisos g) y h). En el caso en que las víctimas sean personas extranjeras o argentinas que
deban regularizar su situación personal, se tiene en cuenta
especialmente la
decisión de la víctima de permanecer en el país o retornar a su
país de origen. Este énfasis puesto en la decisión es sumamente importante
porque ubica la migración como un derecho dentro del paradigma de los derechos
humanos. Si opta por permanecer en el país, el Estado deberá
proporcionarle la documentación necesaria y si decide retornar a su país de
origen debe procurarle lo necesario para ese retorno en articulación con los
organismos de asistencia de ese país ; si se tratare de menores de edad,
deberán ser acompañadas hasta su país por profesionales especializados.
El
inciso i) de la reglamentación también especifica que las víctimas, cuando deban prestar testimonio,
deberán ser acompañadas por un equipo especializado en trata de personas y se
debe proteger su identidad e intimidad y respetarse la confidencialidad de los datos que
compongan el registro de información.
En
cuanto a aquellos incisos que no se reglamentan, podemos considerar
que algunos de ellos no lo requieren por ser suficientemente explícitos, pero
no así los b) y m) que se refieren a las asistencias psicológica y médica
gratuitas y a la educación. La reglamentación tendría que
señalar que tal asistencia (inciso b) deberá ser integral e incluir la
información de y el acceso a los derechos sexuales y reproductivos, en
instituciones públicas o privadas cuyos gastos serán a cargo del estado, con
especial resguardo de la identidad y la seguridad de las víctimas. En cuanto al
inciso m), sería importante que aludiera en forma explícita a la articulación
con el Ministerio de Educación de la Nación y con los Estados Provinciales y
municipales, a fin de garantizar el
acceso a la educación formal e informal de las personas
victimizadas, formulando programas que contemplen la situación particular de
las mismas y formando a docentes, en la comprensión de las
características de este delito con una perspectiva de derechos humanos, de
género y abolicionista. Asimismo, la formación de los operadores (en relación a
ambos incisos) tendría que contemplar no sólo la perspectiva de derechos
humanos y de género (artículo 1º Anexo de la reglamentación), sino también un
conocimiento específico sobre las consecuencias psicológicas, físicas y
sociales de estos delitos en relación a las víctimas.
Por
último, el decreto reglamentario se refiere al Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y la
Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas debiendo
el Jefe de Gabinete, (en cuya órbita funcionará dicho Consejo, con
autonomía funcional) requerir a los organismos que lo integran la
designación de su representante en un plazo máximo de 60 días, y de un
suplente, con un rango no menor a Subsecretario de Estado o equivalente y
que se desempeñe en alguna de las carteras encargadas de la prevención y/o
persecución del delito y/o asistencia a las víctimas de trata de personas.
El Consejo definirá en su reglamento la forma de proceder. Uno de sus
miembros será el Coordinador. Una vez constituido, deberá habilitar (como
ordena la ley) un registro en el que se inscribirán las ONGs de Derechos
Humanos con actividad específica en el tema.
Queda
sin reglamentar el artículo que crea el Comité
Ejecutivo para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la
Protección y Asistencia a las Víctimas, que es particularmente
importante porque es el que tiene a su cargo la ejecución de un Programa
Nacional para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la
Protección y Asistencia a las Víctimas así como la elaboración del Plan de
Trabajo bianual que debe ser aprobado por el Consejo Federal.
Al
respecto, cabe considerar que si bien la Jefatura de Gabinete
puso en funcionamiento este Comité en el año 2013, y cuenta con un
representante por cada Ministerio y una coordinadora, no existe una
reglamentación que establezca el rango que deben tener los representantes de
cada uno de los cuatro Ministerios que lo componen, ni la forma en que tomarán
sus decisiones.
En
cuanto a sus funciones el primer problema que se presenta es que,
mientras en el primer párrafo del artículo 22 dice que dicho Comité tiene a su
cargo la ejecución de un Programa
Nacional, de ninguna otra norma surge quién redactará ese
programa, quién lo aprobará ni en qué consistirá.
Por
otra parte, la atención queda distribuida entre el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos y el Ministerio de Desarrollo Social, y no no queda claro en
qué momento el Comité Ejecutivo entrará en contacto con las víctimas, para
cumplir la obligación que le impone la ley de “asegurar a las víctimas el respeto y ejercicio pleno de
sus derechos y garantías, proporcionándoles la orientación técnica para el
acceso a los servicios de atención integral gratuita (médica, psicológica,
social, jurídica, entre otros)”, “generar actividades que coadyuven en la
capacitación y asistencia para la búsqueda y obtención de oportunidades
laborales, juntamente con los organismos pertinentes”, “prever e impedir
cualquier forma de re-victimización de las víctimas de trata y explotación de
personas y sus familias” (art 20 inc c y d).
A nuestro juicio, el
Comité debería ser el organismo que le dé unidad a la atención y restitución de
derechos, brindando acompañamiento durante todo el proceso que se inicia con el
rescate y culmina con la restitución integral de derechos o con la decisión de
la víctima de no continuar recibiendo asistencia. Ello requeriría colaboración
con los organismos de los Ministerios de Justicia y Derechos Humanos y de
Desarrollo Social así como la constitución de un equipo interdisciplinario que
funcione en el seno del Comité a esos fines.
Por
último, en relación a las partidas necesarias a incluirse anualmente en el
Presupuesto General de la Nación (artículo 27 ley 26364, con reforma ley
26842), las mismas no pueden ser previstas por vía reglamentaria, sino que
deben ser establecidas en la Ley de Presupuesto, pero opinamos que la
formulación de tales partidas debería ser realizada por los organismos creados
por la ley y presentadas al Poder Ejecutivo para su inclusión en el proyecto de
ley de presupuesto anual.
En
síntesis: celebramos esta reglamentación como un paso adelante después de una
espera de dos años, pero advertimos que la misma es parcial y registra
falencias que limitarán su funcionamiento y sobre todo la debida atención de
las víctimas, así como las imprescindibles tareas de prevención sin
olvidar que la prevención básica, al menos en materia de trata para la
explotación sexual, pasa por desalentar el consumo de prostitución y restituir
derechos a todas las personas que se encuentran en esa situación. Las medidas
sociales y culturales en materia de prevención deben ocupar un lugar
fundamental, juntamente con el apoyo a las víctimas, en la tarea de
erradicar la trata de personas y la explotación. El Estado tiene un papel
fundamental y las limitaciones actuales en esta materia, aún reconociendo
avances, ponen en riesto la vida y la integridad de las personas victimizadas
por estos delitos e impiden un efectivo proceso de “desvictimización” y
constitución en sujetos de derechos.
Magui Bellotti/Marta Fontenla- Buenos Aires, 21 de
marzo de 2015
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